Drogas Ilícitas: ¿Un Problema de Justicia Criminal o de Política Social?

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La ubicua prohibición del consumo y tráfico de drogas es una invención relativamente moderna dentro de la historia de Occidente (Díez, 2005). En Chile, durante gran parte del siglo XX la distribución de opio, cáñamo, cocaína y sus derivados fue de dominio exclusivo de boticas, droguerías y farmacias. Muy tardíamente, en la segunda mitad del siglo pasado comenzó la penalización y restricción decidida de estas sustancias intentando reducir su masificación (Fernández, 2013: 73). A nivel mundial, un fuerte impulso en favor de la prohibición vino con la llamada guerra a las drogas y los consiguientes tratados de drogas de las Naciones Unidas de los años 1961, 1977, y 1988, ratificados aproximadamente por 150 países (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito [UNODC], 2014). Este impulso focalizó los esfuerzos estatales en la creación de delitos relacionados con las distintas fases de la producción, tráfico y consumo de drogas para luego propugnar su persecución policial.

Actualmente en Chile es la Ley 20.000 la que regula y criminaliza ampliamente la producción, tráfico y consumo determinadas sustancias calificadas por la misma ley o en los reglamentos como estupefacientes o sicotrópicas (sic). Uno de los principales desafíos para una revisión de la política nacional de drogas es la relativa carencia de una mirada global que se centre tanto en las sustancias ilícitas como en las lícitas. Al respecto llama la atención por ejemplo por qué se posibilita la comercialización legal del alcohol(1) y el tabaco si los daños sociales y a la salud pública que ocasionan son muchas veces más graves que el de las drogas ilícitas(2).

En cuanto a las actuales drogas ilícitas, a pesar de la amplitud de la ley y de la literatura, la discusión política actual se basa principalmente en la legalización o despenalización de la marihuana(3). Esto ha llevado a centrar el debate en esta droga, sin analizar especialmente los efectos, costos y diferentes posibilidades de control de las demás sustancias. Las razones para ello son la percepción social de una menor peligrosidad de la marihuana, la gran extensión de su consumo, y las variadas organizaciones sociales que apoyan su legalización(4).

Teniendo en vista lo anterior, en el presente ensayo se propone una política integral de drogas que abarca las diversas sustancias que puedan generar problemas sociales y de salud en el país. Para ello, se comienza mostrando cifras sobre el consumo de drogas en Chile y se comparan según la media internacional. Luego, se reseñan las estimaciones de costos económicos asociados al uso de drogas ilícitas. A continuación, se reflexiona sobre la pertinencia del actual modelo imperante en Chile y sus limitaciones. Se finaliza delineando la regulación específica que se estima debiese ser adoptada en el país como solución al exceso de gastos, a la relativa ineficiencia e ineficacia en el control del consumo, y a las externalidades negativas asociadas.

Consumo de Drogas Ilícitas

Como primera aproximación al tema de las drogas en Chile conviene analizar la prevalencia de su consumo en comparación con la población total del país. Además, la comparación con datos a nivel internacional resulta de especial importancia para contextualizar y vislumbrar puntos en que se deba focalizar la atención.

En Chile en el año 2012 un 7,1% de la población entre 12 y 64 años consumió al menos una vez marihuana, un 0,9% cocaína y un 0,4% pasta base de cocaína (SENDA, 2015: 12). Estas tres sustancias son las drogas ilícitas de mayor consumo en el país y por lo tanto, en principio, las que debiesen concentrar mayor atención. En cambio, durante el mismo año, sólo un 5,2% del total de la población mundial entre 15 y 64 años consumió alguna clase de droga ilícita, principalmente de tipo cannabis, opioides, cocaína o anfetaminas (UNODC, 2014: 1)(5). La relevancia de estos datos radica en que el consumo de drogas en Chile supera la media mundial de manera importante, siendo ello explicado solamente por el consumo de marihuana(6).

El consumo problemático de drogas ilícitas es otro indicador de gran importancia en el análisis, ya que muestra el consumo en su dimensión más grave y dañina. Este tipo de consumo a nivel nacional en el 2012 fue de un 1,8% de la población para la marihuana, un 0,4% para la cocaína y un 0,3% para la pasta base de cocaína (SENDA, 2015: 15). En cambio, el número de consumidores problemáticos de todo tipo de drogas para el mismo periodo del 2012 alcanzó el 0,8% de la población mundial (UNODC, 2014: 1). La situación descrita en Chile para éste parámetro considerando sólo a la marihuana supera en más del doble a la media mundial para todo tipo de sustancias.

Estas cifras ilustran que tanto el consumo general como el problemático alcanza en Chile niveles importantes, que se elevan por sobre la media mundial. Cabe destacar que el uso de drogas a nivel nacional e internacional en los últimos 10 años no ha tenido grandes fluctuaciones, con excepción de la marihuana en Chile, como se mencionará más adelante.

Costos del Consumo

Teniendo en mente la alta prevalencia del consumo de drogas en Chile, es conveniente desentrañar cuáles son específicamente sus costos económicos. De esta manera es posible cuantificar sus consecuencias adversas. Téngase presente que esta estimación es una tarea difícil y con muchas limitaciones, pero imprescindible al evaluar una política pública.(7)

Según un estudio publicado en la revista de la CEPAL(8) en el año 2006, el gasto económico total del consumo de drogas fue de 503 millones de dólares para el país (Fernández, 2012: 98)(9). En el desglose de esta cifra, el ítem que abarca una mayor proporción es el de los costos en el control de los delitos de la ley de drogas y delitos cometidos a causa de las drogas(10), con un 47,3% del gasto (USD $237.919.000)(11). Mientras que el ítem que le sigue en importancia es el de gastos por pérdida de productividad, que ascendió a un 45,9% (Fernández, 2012: 99).

Ahora bien, dejando fuera los costos -que no cambiarían con otro sistema de control de drogas sino que derivan directamente de la aplicación de la ley 20.000- el escenario se mantiene. Para el año 2006, del total de todos los gastos en control, el de esta ley correspondió a un 37,3%, es decir, a USD $88.743.787(12). A su vez, los delitos de drogas generaron un 31,4% de todos los costos por pérdida de productividad por privación de libertad, lo que equivale a USD $10.300.607 (Fernández, 2012: 103). En otras palabras, para el año 2006 se pueden estimar en cerca de 100 millones de dólares (USD $99.044.394) el gasto económico para el país derivado de nuestro sistema de control de drogas basado en la Ley 20.000.

Los efectos de esta política pública se hacen más preocupantes si se analizan otros ítems que pudiesen considerarse incuso más relevantes que los anteriormente descritos. Por ejemplo, en el mismo año, el costo total destinado a prevenir el consumo de drogas fue sólo de un 4,9 % (USD $24.647.000) y los gastos en salud pública fueron un 1,9% (USD $9.605.000) (Fernández, 2012: 103).

Evaluación de una Política de Control y Sanción

El escenario descrito muestra que en Chile el consumo de drogas ilícitas es relativamente elevado y que los costos económicos se producen mayoritariamente derivados del modelo de prohibición instaurado. Si bien las cifras expuestas son limitadas, han sido elegidas por estimarse útiles para el estudio de la política pública en cuestión y por la metodología empleada en su construcción. Entonces, frente a este escenario surge la disyuntiva sobre si conviene o no mantener la actual política de control de drogas.

Para enfrentar este dilema y a la vez evaluar una política pública, es conveniente determinar la eficacia y eficiencia de la misma (Gardais, 2002)(13). La eficiencia del sistema de prohibición es uno de sus peores indicadores y quizás el más ostensible. A nivel nacional, se mostró la gran cantidad de costos que produce, sobre todo en comparación con la inversión en prevención y salud. Luego, a nivel global la situación no difiere mucho, estimándose el gasto anual de las políticas punitivas de drogas en más de 100 billones de dólares según cálculos recientes (Martin, 2015: 9). A su vez, la eficacia del prohibicionismo en controlar y disminuir el consumo y mercado de las drogas a nivel tanto mundial como nacional ha sido a lo menos deficiente (cf. MacCoun y Reuter, 2001: 409). Indicativo de ello es el cambio del lenguaje en los reportes anuales sobre drogas de la UNODC.(14)

En nuestro país, es difícil establecer algún nivel de causalidad entre la prohibición de las drogas y el consumo de las mismas. Un ejemplo útil al respecto es la prevalencia del consumo de marihuana en Chile, que desde el año 2010 ha venido mostrando un significativo incremento, pasando de un 4,6% de la población en tal año, a un 7,1% para el 2012, llegando a un 11,3% en el 2014 (SENDA, 2015: 12). La variación de este indicador es muy alta: en tan sólo cuatro años el consumo aumentó en casi tres veces. Es interesante recalcar que dicho cambio ocurrió dentro de un mismo sistema de prohibicionismo, sin existir cambios legales o de táctica policial de envergadura.

Por lo tanto, la idea que se ha estado imponiendo entre distintos académicos y gestores de políticas públicas es que una estrategia represiva no elimina ni reduce significativamente un mercado de drogas (Stevens, 2013: 12). Las herramientas punitivas del Estado logran, la mejor de las veces, tan solo delinear los contornos de los mercados ilícitos mas no eliminarlos (MacCoun y Reuter, 2001: 408).

Esta débil relación de causalidad entre política pública punitiva y consumo de drogas no es exclusiva del actual modelo de control de drogas y podría residir en un sustrato aún más complejo y multidimensional de la conducta humana (MacCoun y Reuter, 2001: 408). Las causas que pueden llevar a una persona a consumir drogas no sólo se relacionan con la oferta de las mismas, sino que además con otros factores de tipo personal y social (Reuter y Stevens, 2008: 474). Por otra parte, el consumo problemático y las adicciones a sustancias tienen etiologías aún más poderosas de heterogéneas características, que abarcan aspectos físicos (West, 2006: 28), psicológicos (Khantzian, 2012: 275; Adrian, 2003: 1407) y sociales (Buchanan, 2004: 39; Pearson, 1987: 47-48; Seddon, 2006: 695).

Propuesta para una Nueva Política de Drogas

La clave para analizar la actual política de drogas radica en un sutil pero importante cambio de paradigma: para penalizar una conducta debiesen existir antecedentes y argumentos tan fuertes que demuestren la inutilidad de cualquier otra política. La pregunta no debiese ser por qué eliminar las sanciones penales, sino por qué se instauraron en un principio y si esas razones siguen aún legitimando el sistema (Díez, 2005). Debido a las reseñadas fallas del actual modelo en la eficiencia y eficacia en la disminución del consumo de drogas y en los costos asociados, es que se hace plausible la implementación de políticas alternativas, como la legalización y despenalización.

La primera de ellas, corresponde a la regulación por medio de normas estatales de un mercado de drogas que se encontraba previamente prohibido (Organización de los Estados Americanos [OEA], 2013: 91); Uruguay es el primer país en el mundo en legalizar la marihuana de manera amplia(15). Sin embargo, en Chile existen ciertas características que hacen desaconsejable hoy en día cambiar el modelo por uno de legalización de todas las sustancias. Por una parte, el consumo general y el consumo problemático de ciertas sustancias, como la marihuana, es muy elevando en Chile. La legalización podría incrementar aún más su uso al aumentar su disponibilidad en el mercado. Por otra parte, no se cuenta con mediciones estandarizadas de los diversos factores que inciden en la política de drogas(16). Estas características desaconsejan un modelo amplio de legalización en el cual un cambio tan drástico dificulte la evaluación de su preciso impacto(17).

El otro modelo existente a nivel comparado es el de despenalización. Se entiende por tal a la prescindencia en el uso del sistema de justicia criminal para tratar la producción, tráfico y consumo de drogas ilegales (OEA, 2013: 91). Este es el sistema que se propone para Chile en miras de superar algunas de las ineficiencias e ineficacias de la actual regulación y, así, generar recursos que posibiliten la disminución de los daños del consumo de drogas. Este modelo se ve como una opción prudente de reforma debido a que sigue considerando algunas de las dimensiones de las conductas asociadas a las drogas como un problema social. Su utilidad radica en que luego de su implementación se puede evaluar más fácilmente si se recomienda volver a la prohibición o implementar la legalización.

En esta línea se sigue principalmente el enfoque de Portugal (Laqueur, 2015). Dicho país adoptó la despenalización en el año 2001, lo que ha posibilitado la discusión y análisis del modelo por más de 14 años. Dentro de los aspectos con mayor consenso en la experiencia portuguesa se encuentra el hecho de que el uso de drogas disminuyó en la mayoría de sus categorías (Laqueur, 2015: 772). Además, la implementación de políticas focalizadas mejoró los índices de salud asociados al consumo (Russoniello, 2012: 392). Finalmente, la inversión estatal en el aparato punitivo se redujo dramáticamente (Hughes y Stevens, 2010: 1000).

En consecuencia, para Chile se sugiere que el sistema criminal sea dejado únicamente para las lesiones más graves a ciertos intereses sociales relevantes(18). En el caso de las drogas ello podría ocurrir con las conductas de tráfico (artículos 2° y 3°), asociación ilícita (artículo 16), cultivo (artículo 8°) y elaboración (artículo 1°), todas de la ley 20.000. Sin embargo, es importante distinguir en todas estas conductas la cantidad de droga utilizada; por estimarse que a mayor volumen existe un mayor desarrollo de una actividad criminal organizada. Al efecto, se propone criminalizar solamente las conductas indicadas cuando tienen como objeto grandes cantidades de drogas. Con esto se pretende enfocar la herramienta sancionatoria más fuerte que tiene el Estado sólo para casos de crimen organizado y para productores y traficantes de gran escala.

En cuanto a las conductas que involucren medianas y pequeñas cantidades de droga, y las de consumo, se estima que debiesen insertarse dentro de un sistema sancionatorio administrativo. Es decir, las conductas continuarían siendo ilícitas, pero ahora la Administración del Estado es la que se encargará de analizar los pasos a seguir. En consecuencia, se propone la creación de un comité técnico y multidisciplinario, conformado, al menos, por expertos en el área de la salud, servicio social y psicología. Ésta determinará, luego de examinar cada caso en concreto, la posible imposición o sugerencia de distintas medidas como tratamiento voluntario, reportes periódicos a la comisión, trabajos comunitarios, solicitud de plan de acción alternativo a la conducta ilícita, multas, entre otras medidas(19) El enfoque deberá estar siempre orientado a ayudar al individuo, en aspectos sociales o de salud, y en la disminución de daños ocasionados a la sociedad en su conjunto.(20)

Conclusión

El consumo de drogas ilícitas en Chile es elevado en comparación con los promedios internacionales. La actual política de control de drogas ilícitas corresponde a un modelo prohibicionista en que el sistema de justicia criminal es la principal herramienta utilizada. Al efecto, se encuentran sancionadas con penas de cárcel y multas diversas conductas relativas al consumo, producción y tráfico de ciertas drogas. De manera muy acotada, existe actualmente un sistema legal de despenalización para tres casos: el porte con finalidad terapéutica, el porte para su uso o consumo personal exclusivo y próximo en el tiempo, y el consumo o porte en recintos privados de manera no concertada. Ellos son insuficientes, de difícil determinación en la práctica y de muy poca incidencia respecto del número total de casos que ingresan al sistema de justicia criminal.

Existen al menos dos clases de problemas de especial relevancia con la actual política de drogas ilícitas. El primero y más evidente, son los altos costos en materia de control y sanción causados directamente por la criminalización del consumo, producción y tráfico de drogas. El segundo, son daños sociales que tienen relación con la salud de las personas, la exclusión, y la estigmatización social, las lesiones a los derechos humanos y la proliferación de la criminalidad. Algunos de estos daños se producen de manera directa, como por ejemplo la estigmatización por penalización del consumo, mientras que otros se ven exacerbados por la actual política.

Por lo tanto, debido a criterios de eficiencia en la asignación de recursos y de eficacia en reducción de consumo y de daños asociados, es que se propone instaurar en Chile un modelo de despenalización por sobre el de legalización y prohibición. La propuesta pretende ser un punto de partida para la construcción de una política de drogas pragmática y basada sobre la evidencia disponible. Es fundamental dentro del diseño de toda política pública, su estudio, discusión, constante evaluación y capacidad de adaptación. Por ello, los principales desafíos radican en implementar un sistema estatal de información y estadísticas conforme a estándares internacionales. Así, con datos precisos y fidedignos, se construya una política social de drogas que se enfoque más en la disminución de los daños que en la criminalización de las personas.

Referencias

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Ley N° 20.000, sustituye la ley Nº 19.366, que sanciona el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas. Publicada en el Diario Oficial el 16/02/2005.

Ley N° 20.502, crea el Ministerio del Interior y Seguridad Pública y el Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol, y modifica diversos cuerpos legales. Publicada en el Diario Oficial el 21/02/2011.

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West, R. (2006). Towards a comprehensive Theory of Addiction. Drugs and Alcohol Today, Vol. 6, N°1, pp. 28-31.

ÍNDICE

Presentación

Agradecimientos

Capítulo I – Arte, Música y Teatro

  1. Matices Grises: Pieza para Piano Solo
    Marcos Stuardo
  2. “Teatro Aplicado” y Convivencia Escolar
    Juan Francisco Palma
  3. Teatro Chileno y Política: de Macro y Micropolíticas hacia un “Giro Ciudadano”
    Camila González

Capítulo II – Ciudad y Políticas Públicas

  1. Agroindustria Chilena Sustentable: Un Largo Camino que Recién Comienza
    Ximena Schmidt
  2. Comportamiento Peatonal en Espacios de Circulación Tren-Andén
    Sebastián Seriani
  3. Determinantes de la distancia de viaje a la escuela en Santiago de Chile
    Christian Blanco
  4. Drogas Ilícitas: ¿Un Problema de Justicia Criminal o de Política Social?
    Gonzalo Mardones
  5. Riesgos y Desastres en Chile: Las Causas de Fondo de la Vulnerabilidad
    Vicente Sandoval
  6. Movilidad Social en Chile desde una mirada Multidimensional
    Marjorie Baquedano
  7. Vivienda Social como Ciudad: Elementos Ausentes en Chile
    José Manuel Ahumada

Capítulo III – Derecho

  1. Abusos en el Control de Empresas y Propuestas para Chile
    Manuel Ibáñez
  2. El Centro de Principales Intereses del Deudor en el Derecho Concursal Chileno
    Carlos Ellenberg

Capítulo IV – Educación

  1. Docentes y Evaluación: Una Aproximación a las Experiencias Docentes en Torno a la Evaluación en Dos Contextos Educacionales
    Paulina Rojas
  2. Hacia un giro en las reformas educativas para una calidad equitativa
    Pablo Torres y Rodrigo Torres

Capítulo V – Física

  1. La Físca de Partículas en Chile
    Giovanna Cottin

Capítulo VI – Identidad y Cultura

  1. Memoria Colectiva y Patrimonio a través del Lenguaje Rapa Nui
    Catalina Herrera
  2. Mapuche-Warriache e Identidad Étnica Organizacional: Una Mirada Teórica
    Dana Brablec

Capítulo VII – Psicologia y Salud Mental

  1. Cooperación Interdisciplinaria en el Estudio de los Desórdenes Psiquiátricos en Chile: Una Deuda Pendiente
    Pablo López-Silva
  2. Estrategias Colaborativas para subvertir el estigma de vivir con VIH/SIDA
    Angélica Cabezas
  3. Reflexiones sobre el Duelo y el Trauma en la Matriz Social Chilena
    Ignacia Moreno
  4. Salud mental e infancia en Chile: desde la oferta pública a la invisibilización de la infancia actual
    Sebastián Rojas

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